• 检务公开制度的理性选择

• 发布日期：2010-07-12 00:00    来源：本站   作者：佚名   【字体： 小 大】

• 【内容摘要】 检务公开制度推行十年来，无论在理论层面还是在实践层面都有很大的发展，但由于认识及实践的不足，还存在一些问题，为此，笔者认为，检察机关应该提高认识、转变思维，确立开放型的工作模式，建立健全检务公开工作机制，使该制度日益成熟完善，更能体现“以人为本”的科学发展观，更加符合民主政治建设的基本要求。         【关 键 词】 检务公开  问题   发展 检务公开是检察机关主动接受人民群众和社会各界监督的重要方法和途径，也是检察工作为人民服务的有力保障。该制度推行十年来的实践表明，检务公开在增强检察工作的透明度，提升检察机关化解矛盾纠纷的能力和效果，提高检察干警的政治、业务素质和执法水平，促进检察机关依法、正确履行法律监督职能，公正、文明办案等方面发挥了积极作用。但不可否认，无论从全国“两会”、基层“两会”，还是从日常工作中反馈的信息来看，广大人民群众对检察机关的“神秘化”色彩依然很浓厚，检务公开工作离人民群众的期盼依然有差距。由此可见，检务公开制度在理论和实践层面均存在一些问题，这些问题在一定程度上影响了人民群众知情权、参与权和监督权的行使，影响了检务公开制度的实效。同时，科学发展观要求检察工作必须在实践中更新理念、把握规律、创新机制；党的十七大也对司法民主、体制改革提出了更高的要求，因此，在这一背景下探讨检务公开制度的创新与发展具有重大意义。 一、检务公开制度的基本内涵 检务公开，是指检察院在行使职权时除涉及国家秘密、个人隐私和未成年人案件外，必须向社会以及诉讼参与人公开与检察职权相关的事项。[①]最高人民检察院1998年关于“检务十公开”可概括为以下五类内容：检察机关行使职权及法律依据的公开；检察机关司法活动相关信息的公开，涉及国家秘密、个人隐私和未成年人案件除外；诉讼参与人权利、义务的公示；检察人员职业纪律及监督方法的明示；法律救济的途径、方法的公开。2006年，最高人民检察院在《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》中对“检务十公开”的内容作了补充，主要围绕上述五类事项进行了充实与完善，如人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定；申诉案件、不起诉案件公开审查规则；普通程序简化审理“被告人认罪案件”的程序等。二、检务公开制度的现状反思（一）实行检务公开的基本途径根据对北京市检察机关开展检务公开的做法进行调查，检务公开的途径有以下几种：1、通过相关制度确保工作规范化开展（1）宏观层面第一，定期通报制度。为落实检务公开，增大检察工作透明度，自觉接受人民群众和社会各界的监督，1999年4月，高检院下发了《关于建立检察工作情况通报制度的通知》，要求各省级检察院都要建立新闻发言人制度，适时通报检察工作情况，该制度已得到检察机关的普遍执行。第二，院领导定点联系基层制度。即院党组成员按照分工，每人负责联系2-3个基层镇、街道办事处，在结合日常工作需求加强交流沟通的同时，由院负责检务公开工作的部门定期组织走访调研活动，介绍检察工作动态，宣传检察职能，听取基层各界对检察工作的意见和建议。第三，检务公开联络员制度。即为弥补检察机关没有基层派出单位的不足，选派一些法律水平高、责任意识强、综合素质优异的干警，每人负责一个镇、街道，作为加强检察机关与基层沟通联系的桥梁和纽带，推进检务公开工作。第四，宣讲团定期巡讲制度。即充分发挥各部门及法制校长的职能作用，组织相关人员成立检察业务宣讲团，到市区相关单位进行巡讲。不断提高群众的认同度和满意度。（2）微观层面第一，公开答复制度。一是对作出的不立案决定申请复议的案件，进行公开答复，邀请申诉人家属、申诉人所在单位亲历具体的司法程序，增强办案透明度，促进司法公正以看得见的方式实现，同时发挥家庭、单位和司法机关的合力，共同化解矛盾纠纷，实现法律效果和社会效果的有机统一。二是对被害人申请抗诉的刑事案件，细化审查答复程序，公开听取被害人及代理人陈述抗诉请求，妥善处理人民内部矛盾，从而安抚被害人情绪，减少涉法上访案件的发生。第二，公开审查制度。1999年、2001年高检院先后印发的《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》和《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则》确立了公开审查制度。即要求检察机关在审查民事行政抗诉案件时，应当告知当事人权利义务，听取当事人陈述及其代理人意见；对存在较大争议且在当地有较大社会影响的不起诉案件应当公开审查，充分听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其委托的人的意见。第三，权利义务告知制度。即检察人员在侦查、采取强制措施、审查起诉等各个诉讼阶段执行公务时应当向诉讼参与人告知其在每个诉讼阶段的权利义务，该制度不仅是检务公开的一种方式，而且为检察机关实现“实体正义”、“程序正义”、“过程正义”、“手段正义”提供了实践基础。2、借助各种媒介推进工作全方位开展（1）借助特殊群体推进检务公开工作为加大检察决策的透明度，增进公民的理解，提高检察机关的社会公信力，各级检察机关纷纷借助人民监督员、特约监督员的作用推进检务公开工作。还有一些检察机关通过邀请当地人大代表、政协委员、纪检监察机关负责人以及有关部门和发案单位代表参加由检察机关召开的不起诉案件公开处理听证会；来检察机关参观，听取检察职能和工作介绍；为他们订阅检察日报，向他们发放宣传资料等不断拓展检务公开途径，开展检察工作。近几年，许多检察机关在重大决策之前和重大疑难案件讨论中还引人了专家咨询机制，这也是决策民主、检务公开的具体体现。借助上述群体确立的各种制度标志着检务公开从检察信息、检察工作制度、执法依据等公开向检察决策公开的深层次发展。（2）借助媒体、网络平台开展检察职能宣传近几年，随着科技强检的进一步发展，有条件的检察机关纷纷利用现代信息手段，建立了检务公开的信息台、咨询台和网址，供社会群众查阅、咨询检务公开的内容。还有一些检察机关加强与地方电台、电视台的交流协作，通过开辟各种检察专栏，丰富检务公开内容。（二）检务公开制度的问题检讨1、对检察机关开展“检务公开”内在缺陷之检讨（1）处于诉讼的中间环节，直接接触人民群众的机会少批准逮捕、审查起诉是检察机关的主要职能，而这些职能的履行处在刑事诉讼的中间环节，前有公安，后有法院，因此，检察机关直接接触人民群众的机会少，接触的机会少，人民群众对检察机关的了解自然就少。（2）检察工作职能单一检察机关是国家的法律监督机关，涉及的主要是具有严重危害性的刑事案件，但日常生活中与群众关系更大、群众更关注的是民事、经济类案件，因此，检察工作的职能决定了检务公开的内容有限。 （3）案件秘密的特殊要求公安机关破案、法院判决都能在诉讼环节公开报道，但鉴于职务犯罪案件侦查的特殊性，检察机关对案件秘密的要求十分严格，这些也使检务公开的内容具有一定的滞后性。2、对检察机关开展“检务公开”认识不足之检讨检务公开作为一项制度确立并在全国检察机关推行已有十年，十年里，虽然各级检察机关都按照高检院的要求，以各种方式使检务公开的内容更丰富，形式更多样，效果更深入，但不可否认，一些检察机关、检察干警在认识层面仍存在一些问题。（1）对检务公开重要性的认识存在偏差有人认为实行“检务公开”会干扰、影响办案，阻碍正常的检务活动，有损检察机关的权威，也有人认为，实行检务公开仅是反腐倡廉、加强党风廉政建设的一项措施，是纪检、监察部门的事，这些认识表明，不少检察干警没有对检务公开的重要性有一个充分的认识，这必然会削弱他们落实检务公开制度的积极性和主动性。（2）对“检务公开”的运作形式存在模糊认识有人认为“检务公开”是下放权力，是还政于民，机械地在下放权力上做文章；有的认为“检务公开”是为了解决检务运行中的梗阻现象，一味地检查下级机关的权力运行渠道是否畅通并加以调整；更有甚者认为“检务公开”是赏赐于民，是检察机关授权给被服务对象予以监督检察机关的一种手段，从而虔诚地表白检察机关需要密切与人民群众的关系。（3）对检务公开限度的标准把握不一目前，基层检察机关在检务公开制度实行中存在着两种相对的极端现象。一方面，有的检察院公开内容过于保守，只选择一些一般的平常事项加以公开，如职能部门的性质和任务、权利和义务、职责范围等程序性的内容，而对群众迫切要求知道的敏感、热点、焦点问题避而不谈；另一方面，有的检察院没有掌握好检务公开的度，没能严格执行保密制度，将不应公开的内容也公开了，在一定程度上影响了检察工作的开展。（4）部分检察机关重制度、轻落实，重形式、轻实效有人认为实行“检务公开”是上级交给的任务、目标，只要订立相应的制度，上级检查时有文件就完事大吉，而不管具体落实情况如何；更有甚者，认为实行“检务公开”是走过场，形式上轰轰烈烈就表明工作开展得好，而不管公开的实际效果如何。 3、对检察机关开展“检务公开”实践不足之检讨（1）工作制度不能全面落实对检务公开的认识问题导致在实践中存在检务形式公开而内容不公开，或表面公开而实质未公开等现象，使“检务公开”制度不能全面落实。有些检察机关只偏重于公布检务执行的结果，而忽视检务执行程序的公开；有的只热衷于搞门面工程，但对如何落实群众的意见和建议，怎样通过“检务公开”促进检察工作，则没有太多的举措；还有的在权利义务告知环节，只简单告知法律术语，而不对其进行相应的解释，如只告知被告人有申请回避的权利，而不对什么是回避给予详细的说明等。（2）公开内容不能与时俱进    自1998年实行检务公开以来，检察事业历经着飞速发展，无论是诉讼参与人的权利、义务，还是法律救济的途径、方法都得到了进一步的充实与完善，如有关逮捕、取保候审等强制措施的规定、国家赔偿的范围程序等，这些内容都与诉讼参与人的利益密切相关，是应当及时予以公开的事项，但直至2006年最高人民检察院下发《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，这些内容才正式补充到应予公开的事项当中。这说明我们的检务公开内容并没有做到与时俱进，与检察事业的发展、刑事诉讼的改革同步。（3）各地工作开展不均衡由于认识层次不同和经济条件的制约，检务公开制度在各地检察机关的发展并不均衡。一些检察机关非常重视检务公开工作，通过多项制度、多种形式加以落实，而有些却一直未能深入开展，如有的基层检察机关检务公开的渠道狭窄、方式陈旧，一般只采用发放宣传品、设置检务公开栏、宣传日等形式进行检察工作的宣传，这些形式虽然起到了宣传检察机关、检察工作的作用，但缺乏针对性，宣传效果也不够深入，易使此项工作流于形式，很难达到实效。（4）工作的保障机制不健全检务公开工作的保障机制不健全主要表现在两个方面：一是制度之间会发生冲突。如对不起诉案件公开审查制度，各地已普遍实行并取得了明显的效果，但2001年高检院公诉厅在颁布的《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》中，对不起诉案件重新界定了公开审查的条件，同时提倡尽量少搞，使该制度基本停止实行；二是责任规定不明确，监督缺乏实效。“检务公开”的各项规定，除了告知制度有明确的责任追究外，其他各项措施均没有规定责任人应负什么样的责任，这就导致“检务公开”的实行完全依靠检察人员的自觉性和责任感，如果某些检察人员缺乏积极性、主动性和责任意识，那么“检务公开”制度就不能得到真正地执行。因此，保障机制的欠缺，影响着检务公开的效果。4、人民群众对检察机关的关注不足     检察机关职能的单一性以及处于诉讼的中间环节等都导致人民群众对检察机关的关注不足。因为在多数群众看来，相比民事、经济纠纷而言，刑事犯罪是很遥远的事情，与自己的生活无关，他们注重维护自身的民事权益和经济利益，却又错误地认为这些都不是检察机关的职能范围。由此，历史的原因和错误的认识导致了他们对检察机关的关注不足，关注不足又使他们无法纠正对检察机关的错误认识，不了解民事行政检察等部门的职能和作用。    三、检务公开制度的发展与完善   （一）提高认识——明确完善检务公开制度的现实意义1、完善检务公开制度是落实十七大精神、推进民主政治建设的必然要求十七大报告提出：“从各个层次，各个领域扩大公民有序政治参与，是发展社会主义民主政治的一条基本路径”，这里的“有序政治参与”贵在对权利的保障，保障什么？即保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。报告还做出了“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的重要论断，这一论断蕴含着拓展监督渠道，完善制约和监督机制，提高党和国家工作的效率和公信力的重要内涵，反映了社会主义民主政治发展的时代要求。就检察机关而言，检务公开为当事人和社会公众等对检察工作实施监督提供了基本条件，为当事人和社会公众了解、监督国家权力在刑事司法领域的运作状况提供了保障，进而保障了民主政治的实行。因此，进一步完善旨在加强人民群众的知情权、参与权和监督权，保证检察权力规范行使的“检务公开”制度是适应时代要求、落实十七大精神的重要体现，是对发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的探索和实践。 2、完善检务公开制度是人权保障理念的重要体现首先，从人权理论上来讲，对公民知情权的保障要求检务公开。知情权的概念于第二次世界大战之前就已提出,但“知情权”作为特指一种权利主张的法学概念,则是由美联社编辑肯特·库泊(Kent·Cooper)在1945年1月的一次演讲中首次提出来的。其基本含义是“公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民知悉,获取信息,尤其是政务信息的权利”。[②]第二次世界大战之后,随着各国民主主义的不断发展和国民主权观念的不断深入,知情权很快被作为公民的政治民主权利得到德国、芬兰、美国、瑞典、葡萄牙等国的法律确认。此外，一些有关人权的国际条约，如《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《欧洲人权公约》中也确认知情权。由此可见,知情权已经成为现代社会公民的一项基本人权。而公民知情权实现的必要条件之一就是国家权力运行情况的公开，如果没有相应的公开制度作保障，公民的知情权将难以实现。[③]检务公开制度则为当事人和社会公众了解国家权力在刑事司法领域的运作状况提供了前提,保障了人民对刑事检察活动的知情权。因此，对公民知情权的保障要求检务公开。其次，实行权利告知，对在刑事诉讼中保护人权具有重要意义。保障诉讼参与人依法享有的诉讼权利，是我国刑事诉讼法的一项基本原则。刑事诉讼法在强调惩治犯罪的同时更注重保护人权。检务公开要求告知有关诉讼当事人的法定诉讼权利，可以有效地使其了解自己的诉讼权利，并通过法律手段维护自己的合法权利。在当前我国公民法律意识比较薄弱，许多人对刑事诉讼法等法律知之甚少的情况下，检察机关自觉履行告知义务，适时告知当事人的诉讼权利，对保护人权具有特殊意义。3、完善检务公开制度是落实科学发展观的有力举措党的十六届三中全会提出了“以人为本，坚持全面、协调和可持续”的发展观。检察机关作为法律监督机关，要贯彻落实科学发展观，必须全面贯彻落实以人为本的思想，把人民群众满意与否作为检验工作好坏的根本标准，把办案的数量、质量和效果有机统一起来。而推行检务公开制度的初衷恰恰是为了尊重和保障人权，最大限度地满足人民群众对严格执法和公平正义的需要，因此，完善检务公开制度是检察机关在各个方面、在执法活动的各个环节贯彻以人为本思想、落实科学发展观有力举措，该制度无异于在检察机关和广大人民群众之间架起一座桥梁，使检察工作充分体现群众的愿望，适应群众的需要；使群众切实掌握维护自身权益的渠道，更加了解、支持检察工作。(二)转变思维——确立自下而上的工作思路目前检察机关推行检务公开，基本上是采取“高层策划、基层试点、各地推行”的程序进行。笔者认为，检察机关要树立检察监督权威，全面履行法律监督职责，就必须使社会各界和人民群众能够了解检察工作，支持检察工作，监督检察工作，而要获得社会各界和人民群众的了解、支持与监督，就必须确立“自下而上”的工作思路，要在充分了解社会各界（包括各级领导、受监督机关、当事人、律师、普通群众等）对检务公开的要求或需求的基础上，完善检务公开制度，着力解决检察机关的供给与受众对象需求不匹配的问题，建立起以检务公开需求为重点的供给机制。在总结实践需求的基础上,由最高人民检察院发布统一通知或规则,在全国各级检察机关执行。（三）与时俱进——确立开放型的工作模式1、以涉及民生与和谐的内容为重点，不断细化、完善检务公开内容（1）涉及当事人权利义务的事项如在告知案件当事人有申请回避权时，全面告知什么是回避，哪些情况下可以申请回避等。（2）百姓关注的问题目前，广大人民群众对反腐败工作的进展情况非常关注，希望检察机关对举报案件的数目如实公开，对惩处国家工作人员贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪的情况全面公开，因此，检务公开的内容应在百姓关注的问题上下功夫，如可以将控告申诉部门受理举报的统计数字分类按月公开，并将举报案件的查处结果，移送案件数量进行公布等。这样既有利于接受人民群众的监督，促进检察机关公正执法；又可以发挥检务公开的作用，提高检察机关的影响力。 （3）易生腐败的环节深化检务公开的内容，必须讲求实效，为遏制检察工作中的腐败现象，应将检察机关的立案情况以及是否在办案期限内完成侦查、审查起诉活动以及是否有超期羁押情况的数字予以公开；[④]将不立案、撤销案件以及侦查终结、提起公诉或不起诉后，已扣押、冻结的赃款、赃物处理结果等进行公开。只有将容易产生腐败问题的工作，实际存在而又必须解决的问题予以公开，主动接受人民群众和社会各界的监督，才能使检务公开制度充满活力，真正起到社会监督的目的。2、不断规范检务公开工作制度（1）规范权利告知、法制宣传等现有的检务公开制度，在抓落实上下功夫。前文已经提到，许多检察机关对于如何落实检务公开都有比较明确的规定，但是某些办案人员在具体执行时可能会“偷工减料”，因此，若要使该制度取得预期效果，就需要在抓落实上下功夫，如把需要告知的权利义务内容以文字而非口头形式告知案件当事人，将检务公开宣传作为一项长期工作，有计划、有深度地进行等。（2）建立与党委、政府信息获取机制，及时了解阶段性工作重点及法律需求，有针对性的开展检务公开，确保检察工作始终围绕区域发展的大局开展。（3）尝试构建司法公开的大格局，建立与基层司法所、派出所、法庭的协调机制，共同推动包括检务公开在内的司法公开工作。（4）建立与大学生村官、社区工作者的沟通机制，选任他们担当检务公开的社会联络员、宣传员，由他们定期或不定期地开展检察知识、法律知识的宣传。3、不断拓宽检务公开宣传渠道拓宽检务公开宣传渠道，就要在坚持传统方式的基础上不断发掘新形式进行检察业务的宣传。如整合内部资源，利用社会化预防网络平台开展宣传，利用网络、电子介质进行宣传等。可以充分利用已经初具规模并逐步完善的检察信息网络，设置专门的版块，公开相应的检察信息，并根据信息网络的特点，为人民群众提供一个双向、互动的平台，为他们向检察机关咨询有关问题，进行举报，提出申诉，提供建议等提供方便，使人民群众打破地域、时间和空间的限制，充分享受检务公开的成果。（四）注重实效——健全检务公开的工作机制  1、健全组织机构，明确部门职责发展和完善检务公开制度，必须健全组织机构。据调查，检察实践中检务公开工作有的由办公室负责，有的由政治处组宣科负责，有的由纪检监察部门负责，也有的没有专门的负责人和组织机构，这就使检务公开工作难以稳定、深入开展。笔者认为,各检察机关可由检察长或一名副检察长兼任组长，每部门一名负责人兼任组员，成立检务公开工作领导小组，检务公开领导小组及专职办事人员专门负责落实、监督、检查、研究开展检务公开的情况。  2、健全检务公开工作的保障机制（1）整合资源，构建检察机关内部联动机制规范检务公开内容和口径。由检务公开协调组统一审核检务公开实践中的各种宣传资料，建立起涉及检察各方面职能和具体工作情况的资料库，遇有检务公开活动，相关部门或人员各取所需，由协调组集中印制有关材料、提供有关情况介绍。（2）建立健全内部考核激励机制为增强检务公开的有效性和程序刚性，必须建立一套科学的内部考核激励机制。如对各个诉讼环节权利义务的告知，举报、申诉结果的反馈，公民申请查询的及时答复等内容，都应当规定为必为性义务，并作为绩效考核的重要内容；对检察人员严重违反检务公开的规定，不履行告知义务而影响诉讼参与人权利行使的，应当规定惩罚措施。 结   语正如每一种果实的成熟都必须经历一个不断生长、发育的过程那样，每一种制度、每一项机制的成熟与完善也需要一定的理论与实践基础，也需要一个长期的过程。因此，我们有理由相信，经过各级检察机关的不断探索实践，检务公开制度必将日臻成熟，必将在增强检察工作的透明度，提升检察机关化解矛盾纠纷的能力和效果等方面发挥更大的作用。

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