• 关于基层检察院开展检务督察工作的调研与思考

• 发布日期：2010-10-12 00:00    来源：本站   作者：佚名   【字体： 小 大】

• 关于基层检察院开展检务督察工作的调研与思考

  时间：2010-07-09 13:49　　作者：张淑华 刘宗胜 王健　　新闻来源：正义网

  【内容提要】基层检察院开展督察工作有无必要？如何开展能够更加有效？本文从基层院的工作实践入手，结合各地开展检务督察的成效和经验做法，阐述了如何正确处理好与业务部门关系，创新开展检务督察工作，有效地避免检察工作和检察队伍出现问题，从而实现检察工作的公开、公正、透明，提升检察工作的公信力。  　　【关键词】内部监督 队伍建设 督察视角 评估预警  　　2007年，高检院《检务督察工作暂行规定》一经发布，立刻在社会上引起了广泛关注，主要原因在于这是继2004年开展人民监督员制度试点工作以来，检察系统采取的又一项重要监督举措。从形式上来讲，二者分别属于外部监督和内部监督，但从过程和目的来看，却又是十分一致的，那就是，无论任何监督，都是将检察机关的行为置于监督之下，有效地避免检察工作和检察队伍出现问题，从而实现检察工作的公开、公正、透明，揭开人们心目中的神秘面纱。本文仅就当前基层检察院的工作实际和检察工作长远发展规划，浅谈一下基层检察机关如何做好内部检务督察工作。  　　一、基层院开展检务督察工作的必要性  　　高检院《检务督察工作暂行规定》更多的是指上级院对下级院的监督检查，那么基层院有无必要开展自己的内部检务督察呢？答案是肯定的。长期以来，检察机关作为法律监督机关，其职能作用倍受争议，作为监督者，谁来监督检察机关，成为检察机关必须作出思考的重要问题。而作为检察系统的最基础的组成单位，承担了检察工作中的绝大部分工作量，其职能作用更加突出，队伍建设方面，基层院的人员构成受种种条件的限制，也难以和上级检察机关相比，所以素质上难免有一定差异，管理难度相对较大。因而，队伍建设和办案质量的高要求决定了基层院必须在上级院的指导下，大力加强检风检纪建设，实现队伍素质的不断提升。具体来讲，以下几个方面决定了开展检务督察工作的必要性。  　　（一）基层检察队伍结构参差不齐，整体素质不高，成为提高工作效率，促进检察工作科学发展的瓶颈。近年来，山东省检察院全面贯彻党的十七大精神，认真落实高检院工作部署，遵循检察队伍建设和教育培训工作规律，着眼于增强教育培训时效性、促进建立实行了以“培训—练兵—考核”为基本模式、集中培训和岗位练兵一体化发展的层进式训练机制，产生了积极效果。[1] 同时，通过与组织部门联合选调高学历专业人才，不断为基层院注入新鲜血液，逐步建立起科学合理的人才选拔与培养机制。但是对于绝大部分基层院而言，真正法律专业的人才仍然存在“进不来，留不住”或“进得来，留不住”的现象，选调人员往往把基层经历当作一种历练和发展的台阶，缺乏扎根基层的思想，队伍素质不能完全适应快速发展的社会经济形势，部分基层院的教育培训往往流于形式或针对性较差，不能真正实现队伍素质的提高。现有人员中，凭借经验办案的多，凭借智慧和法律知识办案的少，这在某种程度上，会形成恶性循环，只注重经验的积累，不注重知识的学习，久而久之，就会落后于社会和日新月异的发展时代。  　　（二）来自于社会的诱惑越来越多，队伍建设既要靠教育，又要有监督。当前，我国正致力于社会主义和谐社会的全面建设，在与世界各国频繁交流的多元化的市场经济正多角度、全方位地影响着我们的社会生活，检察干警接触经济活动、社会问题的范围急剧扩大，多方面交流的渠道急剧增加，互相影响的程度急剧增大。在我们身边，因缺乏意志力而迷失人生方向的例子并不少见。大环境下，检察官如何独善其身，除了加强自身修养外，完善的监督机制更显得尤为重要。  　　（三）基层检察院与群众的近距离接触，决定了它最能代表检察机关的整体形象，有必要加强监督。基层检察干警处于服务保障民生的第一线，是广大人民群众心目中的守护神，其言行仪表好不好、办案公正不公正、办案的水平高不高，都直接映照在百姓心里。从这个角度讲，基层干警就是整个检察机关的“显示器”。因此，我们在抓好教育机制建设，引导广大干警自我约束，自我提高的同时，还要强化外部监督制约机制，因为，没有外部监督制约，自我监督又完全取决于自觉，难免走向自我放松。[2] 　　二、开展检务督察工作的实践分析  　　面对队伍建设和检察工作发展的新要求，各级院纷纷尝试从教育和监督两个方面进行改革，尤其是以加强检察文化建设和开展检务督察工作最为引人瞩目，本文暂且抛开检察文化建设不讲，仅结合临邑县检察院的工作实践谈谈基层院检务督察工作的开展。2004年，继黄岛区院之后率先开展检务督察工作之后，临邑县检察院在全省检察机关较早成立了检务督察室，部署开展检务督察活动。多年来，该院纪检组和督察室在上级业务部门和院党组的支持领导下，在开展工作中积极开动脑筋，创新思路，树立“和谐督察”理念，妥善处理好内部工作关系，与业务部门建立起和谐、融洽的监督与被监督的关系，实现了检务督察工作的良性发展，为打造和谐检察机关打下了坚实的基础。  　　（一）加强督察队伍建设，夯实督察工作发展基础。开展检务督察工作必须树立大局意识和中心意识，紧扣检察工作的主题和总体要求，服从服务于检察中心工作。因此，在工作中，注重加强督察队伍的管理与建设，能够确保督察工作的有效开展。一是选拔精干力量充实到检务督察室。要建立科学合理的选拔竞争机制，通过竞争上岗、民主推荐等方式，公开选拔政治素质高、责任心强、敢于监督、善于监督的干警参与到督察工作中来。同时对于督察干警注重采取有效措施培养、引导，提升工作效率和水平，通过外出参观学习，交流督察工作经验，借鉴先进地区的经验，总结自身存在的不足，避免走弯路，有效地推动督察工作的健康发展。二是树立“和谐督察”理念。在督察活动中，注重加强督察队伍自身建设。坚持以礼为先，刚柔并济，文明监督。做到既坚持执法原则，又坚持文明礼仪，和谐执法，规范管理，从而既保持督察制度的权威性，又不靠权威压人，以文明、公正的行为，赢得干警的尊重与支持。打铁先要自身硬，督察干警要时刻以更高的标准严格要求自己，时时作榜样，处处作表率，因为只有严以律己，才能严格要求别人。高标准的要求，无形当中树立了督察干警的良好形象。当然，“和谐督察”并不意味着“一团和气”和放纵“老好人”思想，一定要坚持正确的督察原则。和谐是基于有利于基层检察队伍建设和检察工作发展的基础之上，是广大干警在教育与监督机制并行的情况下，对于督察工作的一种认可，是督察工作的崇高境界。因此，放弃了督察原则的和谐督察将会对督察工作的发展乃至检察工作的发展产生极为不利的影响。三是加强业务能力培训，提升工作水平。组织督察干警经常参与业务工作特别是业务流程的学习，增强督察工作的针对性，提升督察水平，做到督察人员熟悉业务、作风过硬、政治素质强，这样督察工作就会有公信力，从而有效地避免“外行监督内行”的误区出现。有条件的情况下，还可以实施退休干警“夕阳红工程，聘请已经退居二线的德高望重的老检察员为督察工作顾问，发挥其业务熟练、经验丰富的优势，对检察业务工作的开展与督察提意见、出思路，一定能较好地提高督察工作的质量。  　　（二）建立各部门参与的大督察格局，增强督察工作的透明度。公正、公开、透明是检务督察工作的基本原则，为了有效避免因督察引起的内部矛盾，要求在督察工作中，要坚持以人为本，以和为贵，围绕打造和谐检察机关，立足于不激化内部矛盾，不给党组添乱，站在公正客观的立场开展工作，有效保障干警权益，做到督察公开、公正、透明。一是成立检察长领导下的督察委员会，吸纳各部门的负责人参与，切实让各科室参与到督察工作中来。一方面可以增强督察工作的针对性，因为业务部门负责人相对来讲，更熟悉检察业务和工作流程，监督效果更加明显。另一方面，可以使各部门更加理解督察工作的重要性和必要性，一举两得。二是明确责权，落实责任。制定严格严密的督察考核办法，切实将部门党风廉政建设责任和工作责任细化、量化为具体的考核目标，在广泛征求广大干警的意见和建议的基础上，形成较为固定的赏罚严明的考核办法，在一定范围内通过一定的形式予以公示。考核办法要落实责任，明确权利，包括明确部门权利和个人权利。如临邑县检察院结合山东省落实科学发展观绩效考核机制的要求，制定完善了《落实科学发展观绩效考核办法》，发至干警邮箱，组织学习，并在局域网公示，做到了考核有据，增强了监督的刚性。三是尝试建立特殊督察员制度。从社会各界特别是人大代表、政协委员或人民监督员中聘请特殊督察员，参与到检察院内部的监督活动中来，除却涉及检察工作秘密的事项之外，各类检察活动都可以纳入特殊督察员的督察范畴，从而使督察工作更加透明，使督察结果更加具有说服力。四是要注意理顺督察工作关系，加强与各业务部门的联系沟通。合理确定督察内容，工作中要尊重办案部门的主体地位，不干预案件的具体办理，不因为督察而影响业务部门正常开展工作，做到既敢于监督，又善于监督；既要防止监督不到位，又要防止越权越位。通过督察工作实践，进一步完善检务督察制度，逐步推动检务督察工作的开展。五是充分运用现代科学技术，以督察工作的信息化推动检务督察工作的透明度和公正性。充分发挥检察局域网的优势，启用网上办公、办案、绩效考核、综合事务管理系统，出台了《网上绩效考核考评办法》。并创新案件质量考评机制，建立电子执法档案，把干警所办理的每一起案件都详细地录入网上管理系统，将信息、监督、评价、管理融于一体，搭建起执法档案考核管理的信息化平台，实现检务督察工作的阳光化。  　　（三）建立严密的廉政建设网络，构建“不想为、不能为、不敢为”的良好环境。近年来，各级检察机关对于自身廉政建设高度重视，纷纷探索新形势下惩防并重的管理机制，并且取得了较好的效果。例如，2009年，临邑县检察院在实践中结合开展深入学习实践科学发展观活动的具体要求，在队伍管理和党性、党风、党纪方面注意加强教育，实现了较好的发展。督察室与纪检组根据院党组安排，坚持“以人为本”，协助院党组全面抓好队伍管理，构建了全方位、立体化的廉政建设网络，有效提升了队伍素质，夯实了检察工作科学发展的基础。一是重新修订《党风廉政建设责任书》。以科学发展观为指导，根据新形势下各级党委对党风廉政建设的不同要求，对于班子成员和各部门应当承担的党风廉政责任，进行了细化，要求更加具体，更加贴近检察工作实际。二是将反腐倡廉建设与检察文化建设紧密结合，利用检察局域网，在学习实践科学发展观专栏内开设了“反腐倡廉总动员”专题。设置了“高层声音”、“廉政荐文”、“反腐动态”、“学习总动员”、“反腐小说连载”等五个板块，定期充实相关内容，集教育功能、警示功能于一体，成为干警参与学习和接受教育的重要平台。三是进一步完善干警八小时以外管理办法。延伸内部监督的触角，通过不定期督察、听取社会各界和群众的反映等形式，构建出自律与他律相结合的严密的廉政建设网络，营造遵纪守法的浓厚氛围，有效地提升了检察队伍的整体形象。  　　多年来的工作实践，让我们看到了开展检务督察工作的必要性和重要性，临邑县检察院连续21年被评为省级文明单位，保持了恢复建院31年来干警无违法、无违纪、无安全责任事故的“三无”纪录，临邑县委两次作出向检察院学习的决定。 　三、加强检务督察工作的对策思考  　　检务督察是检察队伍建设的重要手段，但不是根本目的，因此，如何加强队伍管理，强化内部纪律作风建设，有效地防止检察干警违法违纪行为的发生，更加值得我们深入研究。从目前的检察工作现状来看，前移督察视角，完善教育机制、评估预警机制，以外部监督促内部督察，通过严密的教育监督网络形成对干警的全方位监督与保护，可以在检务督察工作中进行尝试并推广。  　　（一）坚持内部挖潜，拓展内部监督渠道。一是建立完善思想教育机制。加强办案安全教育，增强文明办案意识。纪检组和检务督察室要积极协调与各分管检察长的协调与联系，充分发挥主题实践活动平台作用，利用每周固定的学习时间，加强思想政治教育和党风廉政建设教育，通过组织一系列活动提升教育效果，如组织干警参观警示教育基地，收看反腐题材的电影和电视剧等，强化干警责任意识，使业务部门及办案人员的责任感普遍增强，对案件事实、证据的把关更加严格。二是探索建立督察工作评估预警机制。笔者认为，可以根据每个阶段的总体工作部署和检风检纪要求，由督察室建立细致的督察内容台帐，特别是可以通过检察局域网建立网上督察信息平台，对于各个部门可能出现的问题和可能出现问题的环节及时予以提示预警，使问题在出现之前得到有效地预防和控制。当然这还需要做大量细致的工作，需要我们在工作中不断探索完善。  　　（二）强化外部监督，将社会监督引入检务督察机制。近年来，在按照上级机关严格执行保密制度的前提下，各级检察机关探索多种渠道，与社会近距离接触，宣传检察工作和法律知识，如“检察开放日”、“阳光检察”等，都是有益的探索。另外，各地都向社会公布了干警违法违纪举报电话，设立干警违法违纪举报箱，并聘请人大代表、政协委员、人民监督员作为“特约督察员”，参与案件质量评查和日常管理规范执行情况检查，并定期向人大、政协、人民团体及社会各界发放《社会调查问卷》，认真听取意见和建议。这些措施都对检察机关和检察干警起到了一定的监督作用。  　　笔者认为，为进一步提升检务督察的效果，将社会监督机制引入内部检务督察机制很有必要。因为接受人民监督，是宪法规定的义务。“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。[3] 一是充分发挥人民监督员的作用，定期联合开展检务督察。根据司法民主原则，司法机关及其工作人员同样必须自觉接受人民群众的监督，而人民监督员制度就是贯彻宪法原则和司法民主原则要求的具体实践。根据《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》、《最高人民检察院关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》等中央和高检院的一系列文件精神，以及省市院关于贯彻落实上述文件的有关指示精神，我们必须清醒地认识到，深化人民监督员制度试点工作，是检察机关践行邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和构建社会主义和谐社会理论，不断深化社会主义法治理念教育活动的具体体现；是落实依法治国基本方略，实现司法为民、司法便民、司法护民，保障公民合法权益的有力举措；是坚持“立检为公，执法为民”理念和“强化法律监督，维护公平正义”检察工作主题，正确履行检察职能，保障人民群众实现宪法赋予的知情权、参与权、监督权等民主权利，接受社会监督的有效途径；是推进检察改革，深化检务公开，增强检察工作透明度，提高办案效率，促进规范执法、公正执法、文明执法，提高检察官综合素质和执法水平的重要保障。基层检察机关要通过实行人民监督员监督机制，引导干警树立自觉接受监督、主动改进工作方法、公正作风的指导思想。二是要将人大代表、政协委员和社会各界监督纳入检务督察。要牢固树立“代表意识”、“委员意识”、“群众意识”，积极为代表、委员和普通人民群众提供参与、监督检察工作的平台，可以通过开通专用邮箱，接受代表、委员、群众的意见、建议和举报等，及时予以答复。在不涉及检察工作秘密的情况下，邀请他们对某项检察工作进行监督检查，一方面，可以帮助检察机关发现和改进存在的问题，另一方面，可以增进基层群众对检察工作的认识，提升检察工作的执法公信力，有利于推动检察工作健康科学发展。  　　从近年来检察工作的发展大局和总体趋势来看，强化内部监督是推动检察工作科学发展的原动力，完善外部监督机制是实现检察工作科学发展的重要保障，多角度接受社会监督，是规范执法行为提升检察工作公信力的必然趋势。总之，检务督察工作是一项事关检察工作全局的重要工作，是保护检察干警的重要举措，是推动检察工作的重要手段。基层检察机关要用心工作，创新思路，使干警进一步深化对检务督察工作的认识，增强他们对于检务督察工作的认同感，从而在思想上和行动上更加理解、支持和配合检务督察工作，要进一步加强组织领导，增强大局观念，密切检务督察室与各部门之间的协调配合，既要保证办案流程不中断，正常的执法活动不受影响，又要做到跟踪监督到位，切实起到督察作用，从而形成检务督察工作的合力，实现检务督察工作的良性发展。

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